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涉外经济管理体制改革的重点与策略
2001-11-02
世界贸易组织(WTO)是处理国际贸易关系的国际组织，其本质是利用多种协议约束各成员的贸易政策，确保贸易自由化。我国加入WTO后，要真正实现权利与义务的平衡，首当其冲的任务是改革现行涉外经济管理体制。为此，我们分别赴北京市、上海市、广东省、广州市、深圳市与有关涉外管理部门进行了座谈，与当地各类企业进行了对话，与部分中央政府部委的涉外管理部门进行了交流。通过调研，
我们深感在统一认识，协调步骤，加快改革方面还有大量工作要做。
一、涉外经济管理体制改革需要总体设计统一部署
加入WTO后，我国根据承诺的义务和国际规范，改革涉外经济管理体制，与我国建立社会主义市场经济的方向是一致的。本届政府机构改革在精简机构和人员方面已产生了明显效果，但涉外管理体制中政府职能基本未变。事权未减，仍存在着部门职能重叠、管理环节过多的问题。在调查中，企业反映，政府管理部门的低效率，严重影响了企业经营活动的正常进行，降低了企业的国际竞争力。同时，各级涉外管理部门也普遍认为，如果现行体制不做重大改革而只是针对出现的问题去堵漏洞，查处案件，不仅管理成本很高，而且难以根本上杜绝各种违法违规现象。加入WTO后，涉外经济活动主体与内容都将大大增加，现行涉外管理体制如不作大的调整，将难以适应市场开放的新局面。
尽管各方面普遍认识到改革现行涉外体制的必要性，但对于改什么、如何改，各部门之间、中央与地方政府之间则远未形成共识。面对加入WTO的新形势，中央有关部门对如何调整管理制度与管理手段都作了一定的准备工作，但相互之间缺乏协调和沟通，仍停留在部门之间各自为战的状态。在减少“入世”冲击方面，一些部门不是从提高管理效率、鼓励公平竞争从而增强企业竞争力的角度出发，而是想方设法拖延兑现承诺和设置一些不规范的壁垒。在调整职能、改进管理方面，各部门往往不是从转变政府职能、加强部门间分工协调出发，而是倾向于维护甚至扩大本部门的职权，削减其他部门的职权。对超出本部门职能或跨部门的问题，各部门普遍感到调整和改革的难度很大，急需在最高层次上加强统一协调。从调研中了解的情况看，地方政府和企业对我国所作承诺的细节不甚了解，一些地方政府虽然也组织了一些培训讲座和研究课题，但苦于信息不足、人才缺乏，仍停留在一般意义上的利弊分析，尚未做好应付市场开放的准备。
相比之下，一些主要的贸易伙伴在与我国达成双边协议后，迅速着手研究如何监督中国切实兑现承诺，已经做了大量工作。例如，在正在进行的议定书谈判中，一些发达国家要求我国同意写入约束性很强的条款，有些内容甚至超过了对发达国家的标准；美国国会已经提出要建立专门的机构来监督中国是否履行承诺；美国政府通过各种方式向在华有利益的美国企业通报了中国的承诺，以便他们监督中国兑现承诺的情况，利用协议维护其权益。另外，美国还聘请律师按照WTO规则和中国的承诺，对中国有关法律进行了全面的对照，将需要修改的条款一一标出。可见，发达国家的政府与企业界密切合作，已经开展大量工作，准备利用多边贸易机制，获取最大的利益。如果我们因为准备工作不足而不能如期兑现我国的承诺，主要贸易对手会立即采取行动，利用政府双边谈判、多边争端解决机制等对我施加压力，甚至对我国产品实行报复性的贸易制裁。大量的贸易争端将使我国的外部经济环境恶化，国际声誉受损，这与我国加入WTO的初衷是相违背的。
由于在加入WTO后的5年过渡期内，我们必须基本建立起新的涉外经济管理体制，并使之顺利运行，这就对国内总体改革提出了更高的要求，一些长期困扰我国经济健康发展的体制问题，变得更加突出，迫切需要尽快解决。例如，地方保护主义由来已久，如果这一问题不解决，加入WTO后我们难以在全国范围内保证经贸政策的统一实施，而这是WTO的基本要求。因此，以加入WTO为契机，对涉外经济管理体制率先进行改革，既是整体经济体制改革的一个重要内容，也是一个突破口。建议中央政府通盘考虑，统一部署，落实应对和防范措施，有序推进体制改革。
二、过渡期内改革的重点
遵循邓小平同志“三个有利于”思想，涉外经济管理体制改革的总目标是，提高我国经济的国际竞争力，增强我国综合国力，保持国际收支平衡，维护国家经济利益和经济安全。根据调研中搜集的各方面意见，当前以及加入WTO后的过渡期内，涉外经济管理体制改革应突出以下重点：
1.健全法律法规，保证经贸政策的统一实施。目前全国有各种法律200多件，国务院颁布的行政法规700多件，部门与地方政府的行政法规约3—4万件。需按照WTO的规则和我国的承诺，对现行法律法规进行有针对性的清理，并对有关内容作相应的修订。在修改法律的同时，要出台一批规范新的开放领域中的经济活动的法律法规，以确保将所有涉外经济活动纳入法律规范之下，不留管理空白。新的法律法规要尽量作到规定明确细致，避免因弹性或解释空间过大，造成执行中的随意性和差别待遇，保证经贸政策在全国范围内的统一实施。
2.提高政策的透明度、可预见性和稳定性。透明度与政策的可预见性是WTO的基本要求之一。现行涉外管理政策制定过程中往往没有充分征求各方面意见，一些政策出台后又不得不延迟执行或追加补充规定，导致政策多变；政府主要以内部文件作为管理依据，政策内容本身透明度不高，执行政策的程序透明度更低，企业遇到困难时咨询求助无门，甚至直到因违规受罚方知有关规定。在新的涉外经济管理体制下，在制定法律和政策过程中，需建立听证制度，以便广泛听取各方面的意见，避免政策的随意性与盲目性，提高政策的稳定性和权威性；建立公告制度，所有政策法规要在指定刊物上公布，保持公开性，特别是一些行业管理部门的涉外法规要提高政策的透明度，并将提高制定与执行政策程序的透明度作为改进工作的重点；应建立统一的法律政策咨询机构，统一对外解释法律与政策的具体内涵，保证企业能够随时了解政策变动；要完善司法程序，提高司法程序的透明度；要指定或设立行政讼诉法庭，确保企业可以依法保护自己的利益。
3.明确界定政府职能，协调机构分工。现行体制下，政府对涉外经济活动管得过多过宽，重点不突出，机构之间分工不明确，职能重复，容易形成相互扯皮，令企业无所适从。转变政府职能要认真研究政府对涉外经济活动重点，明确界定政府管理的范围与职权，加入WTO后，现行体制下的一些政府管理职能要取消或削弱，一些政府职能要转给商会或行业协会等中介组织，强化商会在企业与政府之间的桥梁作用，根据新形势的需要，还要加强或新增一些政府职能；合理确定各个部门之间的分工，坚决贯彻“一件事只能由一个部门管”的原则，避免政出多门、相互扯皮；通过严明的法律法规明确界定中央与地方之间的权利与责任；地方政府的机构设置不一定要完全与中央政府一一对应，可参照经济特区或一些开发区的成功经验，将涉外经济管理职能尽可能地进行归并，减少机构数量和管理环节。
4.改进管理，提高效率。现行涉外管理体制的规章浩如烟海，审批监管部门林立，然而管理的效果却不尽如人意，往往是该管的没有管住，出了问题各部门在监管上层层加码，但由于针对性不强，又牺牲了微观经济效益，造成很高的管理成本。究其原因，还在于管理理念落后，把加强管理片面理解为扩大审批权限和监管范围，注重形式而忽视实效。加入WTO后，涉外经济活动的主体将大大增加，因而各级政府部门要更新管理理念，从重审批转向审批与管理并重、管理与服务并重，要从全面监管转向以重点监管为主；应尽量采用先进的管理手段，如计算机联网等，达到减少管理环节、降低成本、提高效果的目的。
三、改革的难点与策略
加入WTO后的涉外管理新体制，是以开放的市场经济的原则为指导的，与我国现行的从封闭的计划经济中演变而来的管理体制，有着根本的不同。要在短期内实现这种大跨度的体制转换，其困难在于：
第一，涉外经济管理体制改革受制于国内改革的总体进程。当前，国有企业改革和投融资体制改革正处在攻坚阶段，国内统一市场的建设尚未完成，一些产业应付开放市场冲击的能力还相当脆弱，政府管理部门的设置和职能仍带有计划经济的痕迹。总体而言，我国经济体制改革落后于对外开放的进展，政府体制改革落后于经济体制改革，因此，作为政府体制的一部分，涉外经济管理体制改革远远滞后，进一步的改革也受到国内整体改革进展的强力制约。
第二，协调利益难度大。我国各地区经济发展很不平衡，加入WTO后，短期内大幅提高市场开放程度将使不同地区、不同部门受到不同影响，不同社会群体间的利益和收入分配格局会发生重大变化，协调不同利益主体的意见，就改革方案达成共识并加以贯彻落实，具有相当大的难度。
第三，改革的外部约束强。以往，我国体制改革是在相对封闭的环境中推进，具有很强的自主性。这次的体制改革则不同，很多改革内容都对外作了承诺，并且设定了时间表，改革的内容、方向、步骤都受到很强的外部约束，而且由于我国是世贸组织中唯一的社会主义国家和最大的潜在市场，西方发达国家对我们是否落实承诺盯得很紧，因此，执行承诺的回旋余地比较小。
第四，体制改革时间紧。加入WTO后，开放市场的过渡期只有5年左右，约束性很强。而且，过渡期内还将有一次政府换届，这对各级政府加快改革进度和做好职能管理方面的衔接工作要求很高。
第五，经验不足。在很多新的开放领域中，我们缺乏足够的经验。例如，我国服务贸易开放程度较小，有些领域还没有对外开放，而加入WTO，服务贸易是市场开放的重点，建立服务贸易的准入和监管制度对各方面都是一个崭新的课题。
为了在加入WTO的过渡期内，尽量降低体制转换的风险，在广泛征求各方面意见的基础上，建议采取以下改革策略：
1.在过渡期内加快对内开放。加入WTO能否通过开放促进我国经济的发展，根本上取决于国内体制改革能否尽快到位，企业能否在较短的时期内适应外部竞争加剧的挑战。邓小平同志说：“我们的经济改革，概括一点说，就是对内搞活，对外开放。对内搞活，也是对内开放。”(《邓小平选》第3卷，第135页。)目前，我国很多领域尚未对国内非国有经济开放，据统计，国内对国有经济开放的80多个领域中，约60个对外资开放，但对国内非国有经济开放的领域不到40个。对内开放不足极大地阻碍了我国企业竞争力的提高，因此，最终将向外资开放的领域，在对外开放之前，要对内开放，打破行业垄断，降低准入限制，通过国内竞争与整合,提高国内企业的竞争力，以应对开放市场的冲击。
2.贸易政策和外资政策要协调一致。凡是关税已经或我国承诺将要降低到极低水平的产品，应该鼓励外资在我国投资生产。例如，我国将加入《信息技术协定》，届时信息产品将实行零关税，如果对外资进入信息产品制造业实行限制，外资就会将企业设在周边地区，直接向我国市场出口产品，不如鼓励外资到我国投资生产，还可以创造就业机会，增加财政收入。
3.要根据发展需要和监管能力，分类把握外资准入的松紧程度。我国在制造业利用外资方面已积累了丰富经验，对于一些看得比较准的、实施起来较容易或较有把握的领域，可率先下放审批权，简化审批程序。WTO的服务贸易协议没有保障措施，准入审批是把握外资进入服务贸易领域节奏的主要手段，我国在一些新的服务领域没有管理经验，对外资准入可先采用政府管理条例方式，经实践检验并完善后，再纳入外资法，最后再将内外资法律合并，形成统一的法律。
4.在对外开放之前，先建立起有效的风险防范机制。加入WTO后，由于市场全面对外开放，短期内必然会对国内产业形成较大的冲击，对外来竞争加剧引起的产业结构和就业结构调整，要高度重视。因此，在开放市场之前，要建立起一整套风险防范机制，以便最大程度地降低开放市场的冲击。首先，要建立和完善社会保障体系，以缓冲开放市场导致的失业冲击；其次，需要建立与完善产业安全保护体系，避免对外开放带来大规模企业破产；第三，需要制定《反垄断法》，防止开放市场后国外跨国公司对我国市场形成垄断。
5.改进决策过程，提高决策的科学性。为保证新体制的可操作性、稳定性和权威性，要改进决策方法。在调研中一些人建议先“试点”，有的地方政府甚至提出了充当试点地区的要求。以往我国不少政策出台前都先经过试点，有助于完善政策法规。但试点办法有其局限性，一是试点地区往往具有特殊性，在个别地区行之有效的办法，一旦普遍实行，则可能失效；二是在局部地区的率先开放，可能进一步加大地区间的不平衡，协调地区间利益具有一定的难度。因此，在试点中要特别注重试点地区的代表性。
“听证”制度是我国立法程序中引入的新方法。所谓“听证”制度，即在政策法规正式实施之前，先向全社会公布，听取社会各界的意见，经过深入讨论后再正式颁布实施。听证制度的好处在于，政策法规在制定过程中，充分听取了各方面的意见，可以反映有关各方的意志，考虑也比较周全，政策法规出台后可以保证其稳定性和权威性。但是，根据国际经验，在开放市场中受害群体较为集中，其呼声较之受益者更易反映到决策层，最终的政策可能体现少数集团的利益而没有实现总体效益的最大化。因此，“听证”制度的关键在于保证各种不同的声音都能反映出来。新近颁布的《立法法》规定，在新的立法过程中可召开听证会。建议在涉外经济管理体制改革中，率先试行这一制度，这不仅有利于在新体制设计过程中避免片面性，而且有利于完善我国立法程序，对国内整体的体制改革具有示范作用。
6.分阶段、分步骤推进涉外经济体制改革。我国加入WTO后，有5年的过渡期。按照我国在谈判中与贸易伙伴达成的协议，只有一小部分承诺必须在加入WTO的同时立即兑现，大部分承诺将在过渡期中逐步落实。因此，在过渡期的前2年时间中，除了为兑现承诺不得不进行的一些体制改革外，建议不要对涉外管理机构与职能作大的调整，中央政府应充分利用这段时间，组织力量对新的涉外管理体制的内容、方式、机构进行深入研究，进行总体框架的设计，然后结合政府机构改革与职能调整，全面推出新的涉外管理体制。
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