养老保障制度改革的目标模式选择
2000-09-18
国务院发展研究中心《社会保障改革研究》课题组
本报告执笔人 葛延风 董克用 杨燕绥 丁宁宁
鉴于现行养老保障制度本身及运行中存在的一系列问题，以及这些问题对改革、发展和社会稳定产生的消极影响，进一步改革我国现行的养老保障制度势在必行。这一点已经成为社会各界的共识。目前的问题是，根据中国现在的国情，应该建立一个什么样的养老保障制度？能够建立一个什么样的养老保障制度？这一严肃的问题已经讨论了许多年，至今仍未达成共识，还存在一些严重的分歧。因此，有必要对有关问题展开认真的讨论。
（一）当前几种主要的不同观点
关于未来中国城镇养老保障制度的基本模式选择问题，学术界仍存在多种意见。归纳起来大致可分为以下三种：
一是主张实行彻底的养老金现收现付制。主要理由是现收现付体制便于管理，有多种互济性，不受通货膨胀影响等等；反对的意见主要是认为现收现付制缺乏激励机制，在人口老龄化时由于抚养率过高而面临很大的收支危机。
二是主张通过个人帐户实行养老金的完全积累制。主要理由是对个人有明显的激励机制，通过完全积累，以收定支，可以避免人口老龄化时的保险金支付风险，同时形成大量强制性的长期储蓄，为经济发展提供有力的资金支持。反对意见主要是认为这种模式缺乏互济性，容易受通货膨胀影响，基金运营风险过大等等。
三是主张实行“部分积累”制。需要说明的是，“部分积累”是一个近几年来很流行但又是在解释上存在明显歧义的概念。由于对“部分积累”概念的解释不同，又进一步形成了两种截然不同的养老保障制度设计思路：其一是建议将养老金收入和支出都分为两部分。一部分为现收现付，提供最低养老保障，实现互济；另一部分则存入个人帐户，形成实在的基金积累。这一观点与目前国际上比较流行的“多支柱模式”基本一致。另一思路则完全不同，所建议的“部分积累”是近期在以支定收的同时，多收一些钱并积累起来，用于弥补老龄化高峰期收支缺口，最终还是要回到现收现付制。持这一观点的人也同意建立个人帐户，但对个人帐户的功能定位是“名义帐户”，只是作为计发养老金的依据，而不把个人帐户做实。
有关现收现付制与基金积累制之间不同模式的争论，不仅在中国持续了许多年，在国际上也一直是一个悬而未决的话题(对国际上有关争论较为全面的综述研究可参见：李绍光：《养老金制度与资本市场》，中国发展出版社出版，1998年)。而且养老保障制度在国际上并没有形成“统一”的模式。各个国家的养老保障制度在设计理念、组织架构与管理方式方面都有很大差异，各有其优点和不足。事实上，几乎所有实施养老保障的国家都在不断地进行改革，互相借鉴彼此间的经验与教训，各种模式本身也在不断地发生变化。由于历史文化传统不同，经济发展阶段不同，中国未来的养老保障制度应当如何设计，并没有现成的模式可以仿效。因此，在目标模式问题上，我们固然需要注意汲取国际上的经验教训，但更为重要的是充分考虑中国的国情。只有这样做，才能作出比较明智的选择。
（二）基本目标模式选择中应认真考虑的因素
养老保障制度是社会保障体系的核心内容，也是关系经济发展与社会稳定的基础性制度。因此，养老保障的基本目标模式选择必须十分慎重。我们认为，在基本目标模式选择问题上，以下因素需要认真考虑。
第一，中国是一个人口众多的发展中国家，经济发展水平较低，城乡二元结构明显，存在一定比例的贫困人口。因此，中国政府组织的养老保障，只能是低水平的基本保障，而且应当尽可能是广覆盖的，确保大多数人的养老安全。这是社会稳定的需要，也是社会发展的重要目标。
第二，推进经济增长，提高经济效率是当前及今后相当长时期内中国发展的中心任务，因此，养老保障制度不仅是作为一种社会稳定器来发挥作用，还应具备一些有利于经济增长的激励功能，包括鼓励公民努力工作，调整国民经济积累结构等等。
第三，由于50-60年代的人口高速增长，以及70年代以后严格的计划生育政策，中国将面临迅速的人口老龄化。这是中国与其他国家不同的突出问题。因此，养老保障制度必须能够承受2020-2030年左右人口老龄化的压力，具有制度上的稳定性和可持续性。
第四，虽然目前的养老保障制度的覆盖面还只是限于城镇人口，但中国正处于迅速工业化、城市化的发展阶段。不可避免地要出现许多新的城镇，老的城镇中也已出现了大量的流动人口。因此，新的养老保障制度应当具有体制上的开放性和示范性。
第五，目前中国正在向社会主义市场经济的新体制迈进，在养老保障制度的设计上，也要注意区分政府和市场的功能。弄清政府应当做什么，哪些事情上应当充分发挥市场机制的作用。这样才能更好地给政府职能定位，减少不必要的政治风险。
第六，中国目前正在进行以发展多种所有制经济和国有经济战略调整为主要内容的经济体制改革。养老保障制度改革与其他方面的改革之间，应当能够相互协调，互相促进。一个设计较好的养老保障制度，应当有助于减轻国有企业过重的负担，并有利于不同所有制企业之间的平等竞争。
以上6个问题，在养老保障制度改革的目标模式选择上，必须给予足够的重视，并加以认真的考虑。
（三）建议的养老保障制度目标模式与体制框架
从上述中国国情出发，即使不考虑激励机制等其他问题，只是人口老龄化压力这一条，完全的现收现付制就难以顺利运转下去。在这一点上，国内外专家已经做了大量的模拟计算，意见上基本一致。如果承认现收现付制行不通，那么与现收现付制在资金运作方式上没有实质性区别的“空帐运行”体制也就不可能长期支撑下去。近几年来中国养老保障制度的运行状况已经充分证明了这一点。
实施完全的基金积累制也存在一些难以解决的问题。首先是缺乏社会保障制度本身所应当具有的再分配职能，即互济性。或许更为重要的问题是对基金保值增值的压力太大，可能导致对资本市场过强的依赖性。中国目前的资本市场发育水平较低，国际资本市场的未来趋势也难以捉摸。如果因基金保值增值的压力把养老基金的命运过多地押在资本市场的发展上，政府面临的经济及政治风险都会大幅度提高。
经过多方面的研究和比较，我们认为，1993年中共中央十四届三种全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中所提出的“社会统筹与个人帐户相结合”的目标模式，也就是过去若干年来国内学术界一直努力探索的“统帐结合”模式，仍是比较理想的目标模式。今后的改革仍应以此为基础，关键的问题是要进一步明确社会统筹与个人帐户的结合方式，全面调整组织架构与管理模式，使之成为既适合中国国情，又能够与国际接轨，同时也具有制度稳定性和可持续性的制度体系。
我们建议的体制框架是：
1.社会统筹与个人帐户的结合为板块式结合。社会统筹与个人帐户应明确分属两个相互独立的组织管理系统，具有不同的功能定位，服务于不同的保障目标。所谓板块式结合的核心是资金筹集、发放及管理运作，由不同的管理主体，通过不同的组织机构，按照不同的管理方式分别实施，两套系统在组织机构和管理权限上要明确地分开。
2.设立社会统筹养老保险系统，提供基本养老金，具有共济性，资金筹集方式为现收现付。要点包括：
（1）社会统筹养老保险的基本功能是保障退休职工的基本生活，按照国际惯例，可以将退休人员的待遇水平确定在社会平均工资的20％左右。
（2）基本养老金的领取资格与职工的就业年限有关，与职工在职时的工资水平无关。即只要职工达到法定年限，就可以在退休后逐月领取与工龄相关的基本养老金。为防止支出压力过大及可能存在的道德风险，最低法定年限应相对高一些，比如30年。未达到法定工龄的人员，可根据实际工龄长短，给予一次性支付，或者按比例折扣发放。
（3）基本养老保险基金由用人单位缴纳，个人不负担费用。资金筹集模式为现收现付。缴费率可根据长期的人口结构变动特点等因素，在精算的基础上确定，然后基本上保持固定不变。这样，开始运行时会有较多资金结余。（现在已经退休的人员养老问题另行处理，不进入新体制，有关问题将在后面的部分详细讨论。）结余资金的所有权属于社会统筹体系，事实上属于所有参保人，应受到法律的严格保护，禁止任何形式的挪用。可以在政府监管下由管理机构进行投资活动，使结余资金保值增值。当然也允许其他政府机构或社会组织借款，但必须依法形成明确的债权债务关系，并按规定的利率偿还本息。结余资金及增值收益主要将用来弥补养老高峰期的资金不足。在这一点上，与前文所述第二种“部分积累”的思路基本一致。
(4）社会统筹养老保险的缴费基数为用人单位职工的工资总额。费用缴纳还是采取“费”的形式为好。鉴于目前社会保障费常因征缴力量不足，缺乏法律基础等原因而面临拒缴问题，不少人建议实施“费”改“税”。无疑征税有征税的优点，例如具有强制性，管理成本低等。但社会统筹目前毕竟是针对特定社会成员的保险体系，能否将“费”改为“税”，仍需进一步讨论。此外，比较而言，“费率”比“税率”容易调整。因此，至少在改革初期，还是以缴“费”为宜。如果只是为了提高征缴力度，可以采取由税务部门代征的办法。在这个问题上，有许多国际经验可供借鉴。中国一些地方也进行了探索，取得了不少宝贵的经验。
（5）国家财政为社会统筹养老保险体系提供最后担保。
3.设立独立的个人帐户养老保障系统，实行基金积累制。主要目标是通过“以收定支”的方式，化解老龄化背景下的养老金支付危机，并通过积累基金的投资增值，以较小的成本达到较为理想的待遇水平。加之待遇水平与缴费紧密挂钩，形成有力的激励机制。要点包括：
（1）个人帐户为实帐。
（2）进入个人帐户的资金由雇主和职工本人共同缴纳，可以考虑各自承担50％，由政府强制执行。费率水平由政府统一规定。费率水平的确定，可以参照各国经验数据，使达到正常工作（缴费）年限（如40年）的职工，可以从自己的帐户中获得40%左右替代率的养老金。
（3）参保人退休后从此系统获得的养老金数量取决于个人帐户中的实际积累额，包括缴费数量及投资收益。个人帐户中全部资金的所有权归参保人，对此应作出明确的法律规定，但原则上职工退休前不得动用。参保人达到退休年龄后，可以将实际积累额购买人寿保险，按期领取年金；也可以按一定比例定期领取，一直到领完为止。如果出现投保人提前死亡等情况，可以由法定继承人继承。
（4）个人帐户所积累的养老金由专门机构接受委托进行管理和投资，政府负责提供必要的环境条件和优惠政策，并实行严格的监督，以确保养老金保值增值。个人帐户的资金所有权属于参保人，政府在法律上有责任加以保护，禁止任何形式的挪用。当然也允许其他政府机构或社会组织借款，但必须依法形成明确的债权债务关系，并按规定的利率偿还本息。
（5）个人帐户养老保障系统属于由政府发起的社会保障体系。政府不仅要承担管理监督的责任，还应对投资风险提供最后的担保。
4.鼓励建立各种补充养老保险。鼓励劳动者及企业在社会统筹和个人帐户养老保障系统的基础上，自行组织或参加商业保险机构举办的各种具有养老性质的保险，作为上述养老保障制度的补充，以满足不同层次的需要。政府不参与补充保险的组织，但应给予相应政策扶持，并进行监督和提供司法服务。
以上制度适用于城镇各种所有制类型的企业及政府机构、社会组织。
我们认为，通过社会统筹系统与个人帐户系统的板块式结合，可以形成养老保障现收现付模式与基金积累模式的优势互补，同时减少单纯依靠任何一种模式所不可避免的风险。通过现收现付的社会统筹保障系统，可以提供最基本的保障，实现社会共济。由于这一体系按照最低给付标准设计，受老龄化的影响自然也较低。通过基金积累的个人帐户保障系统，既可以形成激励机制，又可以积累资金为长期的经济发展服务。由于个人帐户的设计规模也不是很大，比单纯依靠完全积累模式，风险也要小得多。此外，设立两套相对独立的系统，并在管理上彻底分开，其抗拒风险的能力显然高于任何一种单一系统模式。
按照上述制度模式，基本保险加个人帐户的养老金平均替代率大致在60％左右，符合低水平要求，企业实际负担也会控制在一个较为合理的范围(受研究条件、时间等多种原因限制，我们没有对新体制需要的徼费率进行详细测算。但综合其他多种研究结果，估计新体制中社会统筹的企业徼费率[徼费占职工工资总额的比重]大致需要5％左右；个人帐户系统所需的缴费率[由雇主与职工共同缴纳]估计在10－12％。当然，费率的高低取决于很多因素，在很大程度上也是可以调整控制的。)。此外，通过明确参保人的权利、义务，也可以提高企业及职工参保的积极性，有利于扩大覆盖面，使更多的人得到保障，也为企业间的平等竞争扫清了障碍。
我们认为，上述制度模式的设计，完全符合中共中央十四届三中全会提出的改革目标，可以充分利用已有的制度基础，并容易为公众所接受。此外，它与目前国际上较为流行的养老保障向多支柱发展的趋势也有很多相似之处，可以充分借鉴国际上的经验。
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