西部大开发要有新思路（上） 陈耀 2000-01-28
加快西部大开发是党和国家在世纪之交作出的一项重大战略决策，它不只是一个区域性开发战略，而且是21世纪全国发展的一个大战略。实施好这个大战略，对于我国国民经济的持续、协调发展，对于促进各地区共同繁荣、共同富裕，保持社会政治稳定，增进民族团结，全面实现第三步发展目标，具有极其重要而深远的意义。由于目前的西部大开发与改革开放前的几次"西进"有着完全不同的体制背景和国内外经济环境，因而在思路、办法和机制等方面必须创造性地实施这项大战略。
一、大开发的目的与目标
新中国成立50年来，国家对西部地区的开发建设一直没有停止过，其间"大开发"有两次，-次是"一五"时期(重点在西北)，一次是"三线建设"时期(重点在西南)。改革开放后，对西部地区也进行了较大规模的能源原材料基地、粮棉基地和交通、水利等重大基础设施建设以及扶贫开发。这些开发建设无疑推动了西部地区的工业化进程。但是，国家对西部的投入除了国防安全的考虑外，大部分时期主要着眼于当地的资源开发，把西部当作东部加工企业的原料、燃料产地，建立东西部垂直一体化的分工体系。
由于资源品价格扭曲、附加值低、产业缺乏关联度，西部开发的结果并未使其经济获得应有的快速增长，当地居民也没有从这种开发中得到多大好处，甚至越开发越贫穷；而当资源品价格理顺时，资源的开采(如石油、煤炭及一些有色金属矿)大都进入高投入、高成本时期，资源性地区及企业在进入市场经济特别是开放条件下几乎没有竞争力。这样，西部与东部发展的差距始终得不到有效抑制。目前，西部地区的人均收入仅相当于全国平均水平的60％-70％，只有东部发达地区的1／3左右。西部地区长期的低收入不仅对社会的长期稳定造成严重影响，而且也直接制约着国内需求的扩大，并拖曳整个国家的现代化进程。
区域开发的根本目的是在满足全国发展特定需要的同时，促进当地经济社会的繁荣和居民福利水平的提高。因此，目前实施西部大开发战略，首要的是摒弃旧有的"见物不见人"，只是将西部作为原料输出地的服务性、依附性开发目的和动机，树立"兴区富民"，以人为本的新发展观。
二、大开发的对象与产业重点
目前，西部地区仍然处于工业化的初期阶段。据测算，西部10省区(包括重庆直辖市)人均GDP约合400多美元，工业化率低于全国平均水平5-6个百分点，工业产值占全国的份额仅为1／10左右，与占全国57％的国土面积和23％的人口比例很不相称。那么，继续推进西部地区的工业化面临的最大矛盾，就是我国经济总体上已告别了短缺时代，大多数工业品的生产能力已严重过剩。因而，如何确定西部的工业化战略，选准大开发的对象和重点，是当前要着力研究解决的一大难题。
1．必须改变"立足资源搞开发"的传统发展思路，从资源依赖型转向市场导向型。这主要是因为，在市场经济条件下决定地区产业选择和发展的主导因素是市场需求，而不是本地的资源禀赋；而且资源性产业大都具有成本递增的特点，当资源开发到一定深度后，难以通过技术创新来提高效益水平；如果一个地区长期将资源性产业作为支柱，那么资源的枯竭势必导致地区经济的衰退。目前西部的一些矿业城市(包括煤炭、石油、有色金属等)已面临"矿竭城衰"的危机，国家对这些城市应优先予以拯救，通过专项基金资助其产业转型。
2．要从重点培育地区比较优势转向重点培育地区竞争优势。发展具有比较优势的"特色产业"是一种理想的选择，但在市场竞争环境下这种选择的余地会越来越小，"人无我有"的情形只能是少数和暂时的。在我国加入WTO后，一方面国际跨国资本的侵入必然对西部弱小的产业形成强大的冲击；另一方面我国东部地区也会进一步扩大从国际市场进口原材料，如铁矿、石油、其他矿产品和棉花等农产品资源。因而，要使西部地区融入市场经济和开放环境，必须着力培育西部产业和企业的竞争力，力争"人有我优"。当前特别是要加快对西部国有企业的技术改造和战略性重组，充分发挥三线企业的技术和装备优势，组建以机电产品为龙头、以资本为纽带的西部大企业集团；国家在安排"债转股"、发行股票和企业债券方面，应优先考虑国有企业比重最高的西部省区；此外，加强西部的产业技术和人力资源的开发，切实推进科技成果的转化和科技产业化。
3．从发展两部的特色产业看，可以选择的重点：(1)特色高效农业及其加工业。如西北干旱区生产的红花、蕃茄、枸杞、红辣椒、苹果、葡萄、哈蜜瓜、香梨；西南地区生产的各种花卉、药用植物、烤烟、油菜籽、桑蚕、猕猴桃等农产品在全国仍有比较优势，可根据市场需求扩大种植面积，并建立种植、生产、加工；销售-条龙的大型加工企业以及肉类、皮毛深加工企业。(2)积极勘探开发西部的天然气资源，并建设天然气化工企业。(3)利用西安、成都等中心城市科研院所密集的优势，重点发展电子信息、光机电一体化、现代生物医药和航空航天技术等高新技术产业。可以考虑在西安建设西部的"硅谷"。(4)根据未来国际政治环境的变化和我国国防现代化的需要，适时加强西部的军事工业。(5)大力发展西部特色旅游业，使旅游业成为21世纪西部的一个重要支柱产业，并把昆明和西安建设成一流的国际性旅游大都市。
三、大开发的空间布局
西部地域面积广大，土地资源类型复杂多样，大部分为山地、丘陵和戈壁沙漠，非耕地资源占土地面积的95．8％。根据这些特点，大开发的空间布局既不可能采取"遍地开花"、分散投资的方式，也不可能采取高度集聚的"极化"方式，除了新亚欧大陆桥外，特殊的地形地貌也制约着大的"轴线"型开发。因而，中小规模的"据点"式开发，将成为未来西部空间开发的主导方式。目前西部各省会中心城市的首位度过高，应着力发展次级规模的非省会中心城市，以带动各省区边缘区域的经济社会进步。
整个西部地区尤其是山区的村落大多非常分散，通电、通路、用水、广播电视等设施投资成本很高，也不利于农民生活水平的改善。提高集聚效益的根本途径就是大力发展小城镇。山区的小城镇建设不同于平原，更多的需要政府的扶持。国家建设部门应考虑在西部山区选择一些条件适中的地方进行小城镇建设试点，从城镇规划、投资建设、户籍制度、社区管理等方面开拓出一条新路，并把山区扶贫特别是异地扶贫开发与农村小城镇建设结合起来。
四、大开发的分类援助政策
国家对西部的发展援助应根据不同类型区的特点，实施有针对性的政策，才有可能使大开发取得好效果。西部的基本类型区大体可分为以下四种：
1．中心城市区。基于援助最弱者的原则，对于这种经济相对发达的城市区，主要应依靠其自身力量和积累来发展。但这类城市区又不同于一般的发达地区，它们更重要的角色是充当着通过集聚和扩散效应，带动西部广大地区发展的"增长极"。因此，又需要国家的一定支持。国家支持的方式主要体现在，一是完善和加强中心城市区的城市功能，二是帮助促进中心城市区主导产业的技术改造和结构升级。尤其应推动重庆、兰州、西安等老工业基地的振兴，通过股份制改造、产权重组等措施，激发老企业技改的动力和经济活力。此外，要通过各种途径促进中央企业与地方经济的融合生长。除了少数关键部门(如石油、军工)外，大部分中央企业应下放地方，实行属地管理，并最终取消企业的行政隶属关系；暂时不宜下放的 |
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企业，应通过企业改制，将其主体部分与辅助部分剥离，一部分辅助部门交地方，同时地方企业也要主动搞好与中央企业的配套服务。
2．资源富集区。主要包括黄河上游地区、小秦岭地区、伊犁-克拉玛依-阿勒泰地区、塔里木盆地、柴达木盆地、攀西-六盘水地区、三江地区、红水河流域、乌江干流地区、西藏一江两河地区等。这类地区资源丰富和组合条件均好，是理想的煤、水、油、气四者兼具的综合性能源基地、多品种的有色金属基地和化工基地。国家对西部的直接投资应重点安排在这些区域。目前，西部矿产资源的地质勘探投入普遍不足，一些重要矿产的探明和保有储量在下降，应引起足够重视。对于一些具有全国意义的或跨省区的大型基础建设项目由国家承担，大多数中小型尤其是原材料项目主要通过一系列鼓励性政策，采取BOT、ABS等方式，吸引社会力量和外商投资开发，或者以当地资源入股，与国内外投资者联合开发。也可以考虑选定一块地方，设立以外商投资为主的资源开发试验区。
3．贫困地区。从今后看，国家扶贫政策的核心应当是加强扶贫制度建设，尽快形成贫困人口持续地增加收入的机制。这-方面要执行好国务院制定的《国家扶贫资金管理办法》，建立扶贫责任制，确保扶贫资源准确传递到最基层，使最贫穷人口受益；同时，应建立贫困人口进入信贷市场的制度，让具有还款能力的贫困人口从金融机构获得信贷支持；此外，还需要建立社会扶贫资源动员、传递和分配的制度，不仅要使捐赠等社会资源的动员持续地开展下去，而且还要真正使捐赠者放心。
4．边境开放区。主要着眼于以开放促开发，依托边境贸易吸引和积累资金，增强这类地区的自我发展能力。考虑到边境民族地区的实际情况和经济欠发达的现实，国家应继续在财政、税收、进出口商品管理等方面给予政策倾斜。西部地区面积广阔，如税收等优惠政策不可能覆盖全部西部，否则会破坏国家税制等政策的整体统一和市场机制的正常运作，把区域性优惠政策限制在局部较小的范围，则可以避免这种问题，且符合国际通行做法。为此建议，在边境开放区选择一些口岸基础设施健全、人员管理素质较高、边贸较为繁荣的地方(如新疆的霍尔果斯口岸或阿拉山口口岸)，批准设立"边境自由贸易区"，实行类似自由港和自由加工区的政策。如果这种空间组织形式得以批准实施，将可能对西部发展产生如同经济特区对沿海地区一样的强有力推动。西部大开发要有新思路（下）
陈耀 2000-01-31
五、大开发的资源性产业保护
对西部资源性产业的发展，国家还应采取一些适当保护政策。目前，西部-些传统的优势资源由以往的供给"瓶颈"而出现相对"过剩"(如煤炭、油品、棉花)，这除了受国内市场需求不足的影响外，一个不可忽视的因素是资源供给的市场开放。一些沿海加工企业大量改用进口原料，国际市场资源品的价格优势对西部资源性产业的发展形成严峻挑战。考虑西部地区资源性产品比重大、竞争力弱的特点，国家给予适当的市场保护是必要的。这种保护包括：规定沿海加工企业使用西部能源、原材料的比例；国家重点建设项目所使用钢材、水泥等建材在同等条件下优先购买西部产品；对与西部优势资源相同的产品进口，实行一定的配额管制。除此之外．东部地区一些农产品生产(如棉花、油料)及其加工业(如纺织)应适当压缩生产，尽可能减少这类产业与西部竞争，让出一些市场、支持西部发展。
六、大开发的金融措施：西部大开发基金
为加快西部的大开发，除了国家政策性银行等金融机构的信贷倾斜外，还应当设立专门对西部地区的资金输入渠道，即"西部大开发基金"。该基金的资金来源由中央和各省市共同承担，并吸收社会捐赠，基金的使用主要包括三个方面：
1．用于对西部地区基础设施建设和重点产业发展的"投资补贴"。为引导东部企业和外资企业到西部投资，特别是投资于那里的交通、电力、水利、农业、资源型产业反高新技术产业，国家除给予税收减免等优惠政策外，还可予以"投资补贴"鼓励；随着国家财力的增加，逐步以"投资补贴"取代"税收优惠"。投资补贴的用意在于降低企业因投资西部而增加的运输成本、环境成本和心理成本等，使企业获得与其他地区大体相当的平均利润率。
2．用于解决西部城镇就业和农村剩余劳动力出路的"就业补贴"。由个经济活力不足加上整个经济环境的影响，西部地区的就业压力不断加大，这不仅包括城市下岗职工增多，而且越来越多的农村剩余劳动力需要找出路。今后促进西部发展要把解决就业问题放在一个突出位置，更多地鼓励西部发展劳动密集型产业及乡镇企业，对于在西部创造就业机会多的投资者，根据安排就业的人数，拿出一定的基金予以补贴或奖励。这部分基金的使用还具有"社会稳定器"的效应。应予充分的重视。
3．用于西部贫困地区的"扶贫开发补贴"。除了实行小额信贷扶持外，对那些贫困村和贫困户举办养殖、种植及当地资源加工等经济活动给予一定的开发补贴。
七、大开发的财政倾斜措施
1．将现行的税收返还"区域化"。即适当提高对西部地区的税收返还系数，如由现在的1：0．3提高到1：0．5左右，以缓解西部地方财政紧张状况，并调动其增收的积极性。若不改变对西部的返还系数，也可以对沿海地区的返还系数适当调低，增加的中央财政收入可用于加大对西部地区基础设施投资和扶贫开发的力度。
2．提高用于"过渡期转移支付"的数额。目前这项可称得上是"准规范化"的转移支付，所占比例小，数额少，几乎不具备调控地区差距的功能、应考虑将这部分比例调高。提高的部分可优先用于规范的教育转移拨款，以支持西部地区的教育、科技的发展和人力资本的开发。
3．适当调整中央与地方的共享税分成比例。考虑到西部现有经济发展水平和财政能力的低下，可以提高其增值税分享比例。比如由目前的25％提高至30％-40％，对西部经济最弱省甚至可以实行"五五分成"。这样不仅体现了国家对西部地区的有力支持，而且有助于促进西部大力发展资源的深加工，推动其工业化的进程。
八、大开发的制度保障
1．设立西部开发委员会。主要职责是：研究制定西部大开发规划和具体政策；负责"西部大开发基金"的资金筹措、分配使用及基金的运作；负责扶贫开发，组织"东西对口帮扶"和东西部经济技术协作；负责国际发展援助机构和国外政府组织对西部地区的援助项目的具体实施；检查、监督国家大开发战略的执行情况；定期对西部大开发实施效果进行评估并提出完善意见；研究国家宏观政策的区域效应，特别是对西部欠发达地区的影响；负责协调西部内部各省区市的产业分工、贸易摩擦及各种经济社会关系；为西部提供国内外经济技术信息咨询服务及各类人才培训。
2．制定西部地区开发法。为保持国家政策的稳定性和连续性，建议制定"西部地区开发法"。该法案应明确提出或规定，中华人民共和国各地区的居民应当享有平等的就业机会和基本一致的生活水准；逐步缩小东西部的发展差距，是政府和全体公民应努力为之奋斗的目标；中央政府和各省区(特别是东部发达地区)应按-定的出资比例向西部落后省区提供发展援助。（完） |
