加入WTO与政府职能转变
成都市金牛区发展计划局 刘达希
2002年7月2日
中国加入WTO标志着中国走向了世界经济的中心，作为世界第七位的贸易大国，早就应该是WTO的成员之一。入世对中华民族的伟大复兴有着特殊的重大意义，加入世贸组织是完成我们体制改革的重大契机，有了这一巨大的外推动力，早日实现中国的强国之梦将变得更加清晰。我们常说入世是机遇和挑战并存，在目前的情况下我们大多数企业都将受到冲击，所有企业都将受到影响，但是，受冲击和影响最大的是政府，是政府的职能、观念与体制，这已经成为大家的共识。
“入世”后政府面临的挑战，一方面要加快对不适应WTO规则的涉外体制、法规和政策的调整，中共中央办公厅和国务院办公厅联合确定了清理法律的三项原则和20条禁令。三项原则是：法制统一、非歧视、公开透明。其中“法制统一原则”得到特别强调。国务院法制办阐释的该原则是：不允许违反WTO协定和我国对外承诺的法律规范存在；不允许地方的法律规范违反中央的法律规范；不允许不同层次的法律规范相矛盾；不允许不公正、不合理、不统一实施上述法律规范；不允许不解决上述问题。
20条禁令概括起来有三个方面的要求：凡是只能由中央决定的事项，地方不得作出规定，已经作出的规定一律废除或修改，如：外汇分配制度、人民币汇率制度、非关税措施等；按WTO要求，所有成员方政府不能作出的规定，地方政府更不能规定，已经规定的，无条件废除或修改，如：外销比例、技术含量、外汇平衡等；按照我国法律规定，地方可以结合本地实际作出的规定，也必须符合WTO协定和我国的承诺，如对出口企业提供的补贴和奖励等。三项修法原则和“两办”的20条禁令联系在一起看，充分体现了我国政府言必信、行必果的决心。
另一方面，也是更重要的，要在深化以市场为导向的经济体制改革、完善社会主义市场经济新体制上付出更大的努力。
中国加入WTO，由于政府对外作出了承诺，从树立一个说话算数的诚信大国形象的角度出发，已经迫使政府必须转变观念，转换职能，改变体制。
一、政府角色的定位
政府的角色定位的一个基本问题是政府、市场与企业的关系。在新的开放格局下，对于政府强力干预、扶持部分企业和产业发展的做法，必须持非常谨慎的态度。相比之下，创造一个有效率的市场环境更加重要，更具有基础意义。强调市场起作用，并不否认政府起作用，但政府作用的重点和方式应有根本性的转变。政府应当将自己的主要注意力、发挥作用的基本点放到创造有效率的市场环境上来。从这个意义上说，对政府的有效性，很大程度上要通过市场的有效性做出评价。
中国是一个发展中国家，仍然处在经济转轨过程中。这些特点决定了现阶段政府转变职能主要任务是：从微观管理转向宏观管理；从直接管理转向间接管理；从部门管理转向行业管理；从机关办社会转向机关后勤工作社会化；从“管”为核心转向服务与监督为主体。
近年来，我国政府正在按照加入WTO所作的承诺，清理现行的法律、法规和政策；以放松或取消市场准入限制为重点，营造国内各类合法经济主体公平竞争的环境；清理并大幅度减少政府行政性审批；按照建立统一、开放、公平竞争的国内市场的要求，大力整顿市场秩序；以国有企业改革为重点，加快国有经济布局战略性调整的步伐；正在抓紧对一批具有自然垄断和公用事业特点的行业进行改革和重组；加快社会保障体制的建立和完善；加快行政程序立法，规范行政权力，增加行政透明度，落实依法行政；加快司法体制改革，加强司法独立，为市场有效运作提供及时、公正的司法服务；也在努力改善政府自身的精干、廉洁、高效等突出问题，大力提高公务人员的素质。
加入WTO后，中国在保持宏观经济稳定方面将面临新挑战，在收入分配、地区差距、劳动就业等方面也会出现一系列新问题。政府化解经济和社会矛盾、维护经济与社会稳定的作用和能力仍需进一步强化。
二、政府职能转变中存在的主要问题
从总体上看，政府自身改革仍然落后于经济体制转轨的进程，政府职能转变力度也小于机构改革的力度。在政府与企业、政府与市场、政府与社会自主治理的关系上，一系列深层次的矛盾尚待解决。
1、政府对微观经济特别是国有企业的直接干预过多，有效的国有资产管理体制尚未形成。计划经济时期形成的、经济转轨时期又有某种扩展的行政审批制依然广泛存在，特别是企业设立、领导人任免、投资、外贸等领域的行政审批亟待清理、削减。值得注意的是，在推进国有企业改革的过程中，某些政策的实施又产生了强化行政审批和个案处理的副作用。在国有企业股份制改造、股票发行以及兼并收购等资产重组活动中，一些部门和地方政府往往出于部门利益、地方利益甚至长官意志，对企业进行不适当的行政干预。例如，强行要求效益好的企业在投资、担保贷款、资产重组等方面照顾劣势企业，甚至向企业摊派政府的行政性支出。国有经济布局不合理、战线过长的问题依然突出，对其进行战略性调整的力度不够，进展迟缓。对非公有经济的限制依然过多，公平竞争环境尚未形成。政府的公共管理职能和国有资产所有者职能混淆不清的状况没有根本改变。如何构建新型的国有资产管理运营体系，已成为深化国有企业改革所亟待解决的重要问题。政府直接干预经济、直接管理企业，弊端很多。一是把企业管死了，大到投资项目，小到修建厕所，层层报批，企业丧失了自主经营的活力。二是扭曲了资源配置功能，破坏了公平竞争。三是在政府的保护下，相当一部分企业习惯于“等、靠、要”，缺乏应有的竞争能力。
2、投、融资管理体制改革滞后。在投融资领域，存在着政府以直接干预微观投融资活动达到宏观调控目标的倾向，其结果往往达不到宏观调控的预期目的，同时又加强了政府对投融资活动的不正常的干预。不少部门和地方政府仍然过多地承担着投融资主体的职能，花费大量精力争资金、争项目，投资
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决策依赖于行政机关的层层审批，不按科学严谨的、市场化的投资决策程序办事，缺乏严格的投资风险责任机制，屡屡造成重大的投资失误。
3、规范、监管市场秩序的力度不够。一是规范市场秩序的法律法规仍不健全。例如反垄断法迟迟没有出台，难以运用法律手段打破行政性垄断；证券市场的退出机制至今没有最终建立，难以保证上市公司质量。二是执法不严，管理松懈，纪律松弛，甚至有法不依，违法不究，致使已有的法律、规章和制度形同虚设。三是地方保护主义和部门分割不断变换手法，阻碍全国统一市场的形成。这些因素导致了市场秩序比较混乱，突出表现为假冒伪劣商品泛滥，偷税、逃税、骗税、骗汇和走私活动猖獗，社会信用关系紊乱，逃废债务现象相当普遍，建筑领域弄虚作假、工程质量低劣的问题严重，等等。
4、一些政府部门出现利益集团化和非公共机构化倾向，公共服务职能弱化，乃至体制性腐败加剧。政府改革中专业经济部门陆续撤销以后，综合经济部门、执法监督部门和社会公共管理部门的公共服务职能需要加强。但是，目前一些政府部门在制定规划、方案和法规时，或在处理部门利益和公共利益的矛盾时，往往受到本部门或所管辖的行业利益的局限，对国家利益、公众利益考虑不够，甚至作出违背这些利益和法定程序的行政决策。随着市场化改革向垄断性行业的逐步深入，相关领域的部门利益、行业利益与社会公共利益的矛盾正在成为社会各界关注的焦点。现行行政管理体制中存在的同一部门兼有决策、执行和监督职能的状况，容易强化部门的既得利益，使某些行政主管部门比地方政府更加留恋行政审批权。中国经济体制改革研究会会长高尚全一针见血地挑明了行政性审批改革滞后的原因：没有更深层次地认识到这是计划经济的产物，更没有充分认识审批经济办事效率低下的危害性；改革到了现在攻坚的阶段，涉及到权力跟利益的调整，往往掌握权力和利益的行政部门，不愿意自动退出历史舞台。由于对微观经济活动设置了过多的行政审批事项，使体制性腐败难以得到有效遏制，在一些地方和部门甚至愈演愈烈。
5、上下级政府的责权利关系尚未理顺。当前比较突出的问题有：(1)上级政府叫下级政府办的事，经常出现责权利不对称的情况；(2)行政性集权——分权——收权的框框还没有根本突破，按市场经济规律合理划分上下级政府经济职能、责任和权利的框架还不清晰。
6、依法行政的统一性和透明度不高。首先是经济体制改革进程与立法进程不协调，影响执法效果。例如，反不正当竞争法的实施经常遇到行政性垄断的阻碍。其次是执法落后于立法。对有法不依、执法不严甚至违法不究的行为缺乏有力的监督制约，人治大于法治的现象在许多地方时有发生，严重损害司法独立和司法公正。再次是部门、地方政府的法规甚至内部文件与国家法律存在矛盾。在行政执法实践中，出现内部文件的权威大于部门法规，部门法规的权威大于国家法律的现象。一些部门和地方政府在处理矛盾和问题时，往往先依据本地内部文件和法规，然后才考虑中央政府的法规、部门规章和国家法律。更有甚者，一些地方法院在审理案件时，不是以国家法律法规而是以内部文件甚或长官意志作为判决依据。此类问题较多地表现在企业改制和涉外经济纠纷等方面。
三、加入WTO对政府的新挑战
中国加入WTO，对政府作用提出了一系列新的要求和挑战，甚至在某些方面规定了政府改革进程的时间表，这就大大增强了加快政府改革的紧迫性。
1、必须加快推进市场化改革的进程。加入WTO，实质上是按照统一的市场经济规则参与国际经济竞争，能否通过进一步开放市场和引入竞争来促进本国经济的发展，关键在于国内市场机制能否充分发挥作用。中国经过20多年的市场化改革，初步确立了市场经济的框架，但国有企业改革、建立国内统一开放的市场体系等方面相对滞后。如果这些领域的改革不能取得显著成效，扩大市场开放就可能未得其利，先受其害。
2、合理把握市场开放进程，趋利避害，实现以开放促发展。加入WTO后，中国政府要履行所承诺的开放市场时间表，所涉及的问题包括降低关税、取消非关税壁垒、放开贸易经营权、开放服务贸易市场、对外资实行国民待遇、加强知识产权保护等。这些变化大部分将在2005年以前实现，时间紧迫。市场开放将会引入竞争压力，有利于提高国内的资源配置效率；但开放过快，也可能使国内产业受到过大冲击，引发一些经济和社会问题，对开放与改革进程产生不利的影响。这就要求政府在扩大开放前加快国内改革，提高国内企业和市场对外部冲击的适应能力，同时合理把握市场开放进程，采取得力措施化解开放市场可能引起的矛盾，使负面效应尽可能降低。
3、政府应该当好“守夜人”。加入WTO后，中国经济更深地融入全球经济之中。从理论上讲，一国政府难以同时兼顾独立的货币政策、固定汇率和资本自由流动三个目标，政府只有具备较强的在开放条件下稳定本国宏观经济的能力，才可能为本国企业创造一个较平稳的市场环境。同时，面对种种具有很大不确定性的金融危机和经济危机，要求政府在危机治理、维护国家经济安全上表现出更强的能力。
4、加快政府自身的改革。加入WTO后，要求政府机构更加精简，人员更加精干，决策更加科学，政策更加透明，廉洁程度提高，效率进一步改进。
5、政府在“缺位”的方面要尽快到位。政府放弃一些不该行使的职能的同时，还有很多需要强化的地方，许多应该干的事没干，或者干得不够。比如社会治安问题，政府就应该管得更多更好；市场经济是法制经济，政府要着力创建良好的法制环境；还有其他方面，例如城市规划、环境保护、发展教育、计划生育、民政问题等等，政府职能要强化的地方还很多。
6、政府应该在建立诚信社会上下大功夫。要充分利用行政的、法律的手段向不守规则、不讲信誉的企业及部门灌输诚信立身的道德意识，使其明白不守规则、不讲信誉就不许生存的社会准则；也同样有责任在入世使市场环境、游戏规则发生大的变化的情况下，在社会的方方面面、每一个角落开展一场大规模的“普法”教育，使国内的每一个企业、每一个部门，都能熟悉并掌握世贸组织规则，使他们在遵守规则、运用规则中得到好处，使规则和诚信意识深入人心。 |
